www.elsevier.com/locate/worlddevdo

www.elsevier.com/locate/worlddev




doi:10.1016/j.worlddev.2011.05.015
World Development Vol. 40, No. 1, pp. 189–205, 2012
2011 Elsevier Ltd. All rights reserved 0305-750X/$ - see front matter

Governance Institutions, Resource Rights Regimes,
and the Informal Mining Sector: Regulatory Complexities in Indonesia
SAMUEL J. SPIEGEL *
University of Cambridge, UK

Summary. — This study examines how shifting resource governance regimes affect labor inequities in the small-scale mining sector in Indonesia. It focuses on the implications of governance “decentralization” processes and mining regulation reforms for indigenous and migrant populations who rely on informal (unlicensed) mining for income in Central Kalimantan. While the findings illustrate the territorially uneven impacts of recent reforms, they highlight how dominant paradigms that prioritize the enforcement of property rights schemes have contributed to problems of livelihood insecurity and poor environmental governance. The article urges for more nuanced attention to contested articulations of power as well as local resource rights and institutional arrangements to assist rural com- munities in reversing marginalization.
2011 Elsevier Ltd. All rights reserved.

Key words — small-scale mining, livelihoods, indigenous rights, rural development, Asia, Indonesia



INTRODUCTION

As the last two decades have witnessed a dramatic growth in mining activity in many countries, a burgeoning body of re- search has emphasized reasons for revising resource extraction policies and improving governance of the mining industry. This has been argued from a variety of perspectives, particu- larly to promote equitable socioeconomic development and curtail environmental threats (Bebbington, Hinojosa, Bebbington, Burneo, & Warnaars, 2008; Bridge, 2004; Bryceson & Jønsson, 2010; Hilson & Maconachie, 2009). In a previous issue of World Development, Bebbington, et al. (2008) urge for more attention to how social movements resist the expansion of the mining industry, exploring how commu- nities struggle to pursue rural livelihoods while opposing neo- liberal regimes of development. Their analysis focuses on regions where decades of reform prioritized foreign mining investments, and how, through active resistance, poorer com- munities can be seen as “co-producers” of rural development dynamics. In this study, I build further upon such ideas by examining the challenges of equitably addressing mining and rural development in Indonesia, focusing on multifaceted and at times ambiguous linkages between governance reforms, community rights, and labor dynamics within the mining sec- tor.
The article encourages a critical re-examination of popular global discourses of resource regulation and governance in mining communities as well as specific debates surrounding Indonesia’s political landscape, where the governance of min- eral resources has been a subject of numerous high-profile con- troversies due to conflicts between companies and communities, disagreements over revenue distribution as well as pollution, and land degradation (Ballard & Banks, 2003; Resosudarmo, Resosudarmo, Sarosa, & Subiman, 2009; Shaw
& Welford, 2007). I interrogate a key question that is often overlooked by policymakers and scholars alike: how do shift- ing governance regimes and competing institutional interests affect poorer small-scale mining communities’ resource rights in the contemporary era? I also link this with a second ques- tion: what implications does the non-recognition of poorer populations’ mining rights have for the management of













































189
environmental resources and informal livelihoods, particularly in contested areas where unlicensed mining—by indigenous and migrant workers—may be seen as an essential source of income?
Past scholarship has highlighted a heterogeneous array of advocacies addressing why government authorities in Indone- sia should do more to ensure that indigenous people benefit more from mineral wealth and in more sustainable ways (Ballard, 2001; O’Faircheallaigh and Ali, 2008). Yet, despite frequent agreement on the vague assertion that marginalized rural populations (“indigenous” populations and others) should benefit more from mineral developments, the idea that such populations should be empowered more as active partic- ipants who labor within the mining sector receive conspicu- ously mixed levels of support (Downing, Moles, McIntosh,
& Garica-Downing, 2002; Erman, 2007; Resosudarmo et al., 2009). This discrepancy arises particularly as environmental and social problems associated with unlicensed artisanal and small-scale mining 1 activities remain locked in uneasy debates. Such activities, undertaken by diverse Indonesian workforces and usually discussed as “illegal mining,” have expanded over the past decade in numerous regions across the country (Etemad & Salmasi, 2003; Sulaiman, Baker, Susilorini, Telmer, & Spiegel, 2007). Many arguments have been put forward to police “illegal miners” more severely, as has been frequently advocated by large mining companies, who criticize


This study was supported by scholarships from the Cambridge Com- monwealth Trust, Trinity College, the Social Sciences and Humanities Research Council of Canada and the Pierre Elliott Trudeau Foundation. My interests in conducting this research initially started to develop during my earlier work with the United Nations Industrial Development Orga- nization and the United Nations Development Program on mining policy issues. I would like to thank all the people who participated in the study as well as the three anonymous reviewers for their helpful and insightful comments. I owe particular thanks to Budi Sulisorini, Bardolf Paul, Su- mali Agrawal, Rini Sulaiman, Kevin Telmer, Marcello Veiga, Ruben Gonzalez-Vicente, Liz Watson and the staff at Yayasan Tambuhak Sinta in Central Kalimantan for valuable suggestions, encouragement, and su- pport. Final revision accepted: April 3, 2011.
190 WORLD DEVELOPMENT

how small-scale miners cause problems by operating on company-owned lands and widely argue that this deters foreign investment (Bhasin & Venkataramany, 2007; PricewaterhouseCoopers, 2006). Scientific literature often di- rectly and indirectly bolsters this corporate advocacy through industrial and ecological modernization discourses; extensive literature, for instance, emphasizes problems with rudimentary small-scale gold mining such as pollution and land degrada- tion and contend that risks occur due to a lack of rural regulatory enforcement (Edinger, Siregar, & Blackwood, 2007; ICG, 2001; Kambey, Farrell, & Bendell-Young, 2001). However, despite the common advocacy to enforce existing laws immediately, a more recently emergent body of research suggests that the “informal”—unlicensed—mining sector can provide crucial income-earning opportunities to Indonesia’s rural populations and that governance approaches and prop- erty rights regimes must be revised to be more sensitive to communities who depend on informal small-scale mining as a poverty alleviation activity (Aspinall, 2001; Erman, 2007; Lahiri-Dutt, 2004; Yasmi et al., 2005). Some recent studies also suggest that in order to be effective (let alone equitable), environmental protection models particularly need to be more attentive to concerns of vulnerable mining communities in the informal sector (Burke, 2006; Sulaiman et al., 2007). Influ- enced by a growing body of literature on community-based natural resource management (“CBNRM”), largely in the for- estry sector, debates about governance, poverty, and environ- mental sustainability in Asia have increasingly emphasized a rights-based approach, in which equitable development is strongly associated with individual and community rights (Johnson & Forsyth, 2002; Nomura, 2008). While small-scale miners’ livelihood aspirations have not featured prominently in Indonesia’s rights-based or CBNRM literatures to date, and this article will explore reasons for this, understanding contemporary resource governance regimes requires not only a recognition of impacts from mining and regulation chal- lenges in theory; critically, it also requires a close contextual understanding of institutions that address mineral extraction and the mechanisms by which they respond to competing com- munity priorities and views on local labor and environmental
rights.
This article examines complexities in understanding resource struggles in Indonesia’s mining context, investigating institu- tional pressures at multiple geographical scales of governance, and giving primary focus to regulatory dilemmas in Central Kalimantan, Indonesia’s third largest province. Section 2 pro- vides an analysis of the historical development of Indonesian mineral laws and policy institutions in order to contextualize contemporary governance systems and mineral rights regimes. Section 3 investigates complexities and potential problems in conceptualizing both “illegal mining” and “indigenous min- ing” as units of analysis, the risks of small-scale mining for people and the environment, and how such concerns shape advocacies for government regulation and reform. Different types of small-scale mining are differentiated from one an- other, and testimonies from interviewees in 2010 are examined to highlight the contentious implications of recent policing activities in a particular gold mining site in an area called Gal- angan. Section 4 discusses key findings from studying stake- holder interactions in a United Nations development initiative, engaging with government institutions, NGOs, and mining communities to pursue strategies for improving envi- ronmental governance. Advocacies to promote formal legal recognition of local mineworkers’ rights (as part of an envi- ronmental strategy) are examined in conjunction with an array of socio-p

Hasil (Bahasa Indonesia) 1:

www.Elsevier.com/ menemukan/worlddevDoi:10.1016/j.worlddev.2011.05.015Dunia pengembangan Vol. 40, No. 1, ms. 189-205, 2012 2011 Elsevier Ltd Semua hak dilindungi 0305-750 X / $ - Lihat depan masalah Lembaga-lembaga pemerintahan, rezim hak-hak sumber daya,dan sektor Informal pertambangan: peraturan kompleksitas di IndonesiaSAMUEL J. SPIEGEL *Universitas Cambridge, UKRingkasan. — Studi ini mengkaji bagaimana pergeseran sumber daya pemerintahan rezim affect tenaga kerja ketidakadilan di sektor pertambangan skala kecil di Indonesia. Ini berfokus pada implikasi dari proses "desentralisasi" pemerintahan dan pertambangan peraturan reformasi bagi penduduk asli dan migran yang bergantung pada pertambangan (tanpa izin) informal untuk pendapatan di Kalimantan Tengah. Sementara findings menggambarkan dampak teritorial tidak merata reformasi belum lama ini, mereka menyoroti bagaimana dominan paradigma yang memprioritaskan penegakan hak milik skema telah berkontribusi untuk masalah mata pencaharian ketidakamanan dan tata kelola lingkungan yang miskin. Artikel mendesak untuk lebih bernuansa perhatian untuk diperebutkan sendi kekuatan serta hak-hak sumber daya lokal dan kelembagaan pengaturan untuk membantu com-but pedesaan membalikkan marginalisasi. 2011 Elsevier Ltd Semua Hak, milik.Kata kunci-pertambangan skala kecil, mata pencaharian, hak-hak adat, pembangunan pedesaan, Asia, Indonesia PENDAHULUANSebagai dua dekade terakhir telah menyaksikan pertumbuhan dramatis dalam kegiatan pertambangan di banyak negara, tubuh yang berkembang dari re-Cari telah menekankan alasan untuk merevisi kebijakan ekstraksi sumber daya dan meningkatkan pemerintahan industri pertambangan. Ini telah menyatakan dari berbagai perspektif, particu-larly untuk mempromosikan pemerataan pembangunan sosial ekonomi dan membatasi ancaman lingkungan (Bebbington, Hinojosa, Bebbington, Burneo, & Warnaars, 2008; Jembatan, 2004; Bryceson & Jønsson, 2010; Hilson & Maconachie, 2009). Dalam edisi sebelumnya dari perkembangan dunia, Bebbington, et al. (2008) dorongan untuk lebih memperhatikan gerakan bagaimana sosial menolak perluasan industri pertambangan, menjelajahi bagaimana komunitas-nities berjuang untuk mengejar mata pencaharian desa sementara menentang rezim neo-liberal pembangunan. Analisis mereka berfokus pada daerah mana puluhan reformasi diprioritaskan investasi asing pertambangan, dan bagaimana, melalui perlawanan aktif, com-but miskin dapat dilihat sebagai "Co-produsen" dinamika pembangunan pedesaan. Dalam studi ini, saya membangun lebih lanjut atas ide-ide tersebut dengan memeriksa tantangan secara adil mengatasi pembangunan pertambangan dan pedesaan di Indonesia, berfokus pada multifaset dan kadang-kadang ambigu keterkaitan antara reformasi tata kelola, hak-hak masyarakat dan dinamika tenaga kerja dalam pertambangan sec-tor.Artikel mendorong pemeriksaan ulang kritis populer wacana-wacana global sumber daya peraturan dan pemerintahan di komunitas pertambangan serta specific perdebatan seputar lanskap politik di Indonesia, di mana pemerintahan min - memeriksa sumber daya telah menjadi subyek berbagai tinggi-profile con-troversies karena conflicts antara perusahaan dan komunitas, perselisihan atas distribusi pendapatan serta polusi dan degradasi lahan (Ballard & Bank, 2003; Resosudarmo, Resosudarmo, Sarosa, & Subiman, 2009; Shaw& Welford, 2007). Saya menginterogasi pertanyaan kunci yang sering diabaikan oleh pembuat kebijakan dan sarjana: bagaimana perubahan-ing rezim pemerintahan dan bersaing kelembagaan kepentingan hak sumber daya affect miskin pertambangan skala kecil masyarakat di zaman kontemporer? Saya juga menghubungkan ini dengan kedua ques-tion: apa implikasi non-pengakuan hak pertambangan miskin populasi telah mempunyai untuk manajemen189sumber daya lingkungan dan informal penghidupan, khususnya di diperebutkan daerah mana tanpa izin pertambangan — oleh masyarakat adat dan migran pekerja — dapat dilihat sebagai sumber penting pendapatan?Beasiswa terakhir telah menyoroti array yang heterogen dari advokasi membahas mengapa pemerintah di Indone-sia harus berbuat lebih banyak untuk memastikan bahwa masyarakat adat orang benefit lebih dari kekayaan mineral dan dalam cara yang lebih berkelanjutan (Ballard, 2001; O'Faircheallaigh dan Ali, 2008). Namun, meskipun sering kesepakatan mengenai pernyataan samar-samar yang terpinggirkan populasi pedesaan ("pribumi" populasi dan lainnya) harus benefit lebih dari perkembangan mineral, gagasan bahwa populasi tersebut harus diberdayakan lebih sebagai aktif partic-ipants yang tenaga kerja dalam sektor pertambangan menerima dicampur tingkat dukungan (Downing, tahi lalat, McIntosh, conspicu-ously& Garica-Downing, 2002; Erman, 2007; Resosudarmo et al., 2009). Perbedaan ini muncul terutama karena masalah lingkungan dan sosial terkait dengan berlisensi artisanal dan skala kecil tambang 1 kegiatan tetap terkunci dalam perdebatan gelisah. Kegiatan tersebut, dilakukan oleh pekerja Indonesia yang beragam dan biasanya dibahas sebagai "ilegal pertambangan," telah berkembang selama dekade terakhir di berbagai daerah di seluruh negeri (Etemad & Salmasi, 2003; Sulaiman, Baker, Susilorini, Telmer, & Spiegel, 2007). Banyak argumen telah diajukan kepada polisi "penambang ilegal" lebih parah, seperti telah sering dianjurkan oleh perusahaan pertambangan besar, yang mengkritikPenelitian ini didukung oleh beasiswa dari Cambridge Com - monwealth kepercayaan, Trinity College, ilmu-ilmu sosial dan humaniora Research Council of Canada dan Yayasan Pierre Elliott Trudeau. Minat saya dalam melakukan penelitian ini awalnya mulai berkembang selama pekerjaan saya sebelumnya dengan Perserikatan Bangsa-bangsa industri pembangunan tersebut - nization dan Program Pembangunan PBB mengenai isu-isu kebijakan pertambangan. Saya ingin mengucapkan terima kasih kepada semua orang yang berpartisipasi dalam penelitian serta tiga penelaah anonim untuk komentar mereka berguna dan mendalam. Aku berutang khususnya Budi Sulisorini, Paul Bardolf, Su-mali Agrawal, Rini Sulaiman, Kevin Telmer, Marcello Veiga, Ruben Gonzalez-Vicente, Liz Watson dan staff di Yayasan Tambuhak Sinta di Kalimantan Tengah untuk saran berharga, dorongan, dan su-pport. Revisi akhir yang diterima: 3 April 2011. PERKEMBANGAN DUNIA 190 bagaimana skala kecil penambang menyebabkan masalah dengan mengoperasikan pada perusahaan milik tanah dan banyak berpendapat bahwa ini menghalangi investasi asing (Bhasin & Venkataramany, 2007; PricewaterhouseCoopers, 2006). Scientific sastra sering di-karakter dan tidak langsung guling advokasi ini perusahaan melalui wacana modernisasi industri dan ekologi; literatur yang luas, misalnya, menekankan masalah dengan dasar skala kecil tambang emas seperti polusi dan tanah degrada-tion dan berpendapat bahwa risiko yang terjadi karena kurangnya penegakan peraturan pedesaan (Edinger, Siregar, & Blackwood, 2007; ICG, 2001; Kambey, Farrell, & Bendell-Young, 2001). Namun, meskipun advokasi umum untuk menegakkan undang-undang yang segera, tubuh yang lebih baru saja muncul dari penelitian menunjukkan bahwa "informal" — tanpa izin — sektor pertambangan dapat memberikan peluang-pendapatan penting kepada penduduk pedesaan Indonesia dan pemerintahan yang mendekati dan prop-erty hak rezim harus direvisi untuk menjadi lebih sensitif terhadap masyarakat yang bergantung pada pertambangan skala kecil informal sebagai kegiatan pengentasan kemiskinan (Aspinall, 2001; Erman, 2007; Lahiri-Dutt, 2004; Yasmi et al, 2005). Beberapa studi terbaru juga menyarankan bahwa di supaya bisa effective (biarkan saja berkeadilan), model perlindungan lingkungan khususnya perlu lebih memperhatikan keprihatinan masyarakat rentan pertambangan di sektor informal (Burke, 2006; Sulaiman et al., 2007). Influ-laiki oleh sebuah badan yang semakin literatur tentang pengelolaan sumber daya alam berbasis masyarakat ("PSHBM"), sebagian besar di sektor untuk-Bali kejadian-kejadian, debat tentang pemerintahan, kemiskinan, dan environ - mental keberlanjutan di Asia telah semakin menekankan pendekatan berbasis hak, di mana pemerataan pembangunan sangat terkait dengan hak-hak individu dan masyarakat (Johnson & Forsyth, 2002; Nomura, 2008). Sementara skala kecil penambang mata pencaharian aspirasi tidak memiliki fitur mencolok di di Indonesia berdasarkan hak-hak atau PSHBM literatur untuk tanggal, dan artikel ini akan mengeksplorasi alasan untuk ini, memahami sumber kontemporer pemerintahan rezim membutuhkan tidak hanya sebuah pengakuan dampak dari pertambangan dan peraturan tantangan-lenges dalam teori; kritis, itu juga memerlukan pemahaman kontekstual dekat lembaga-lembaga yang alamat ekstraksi mineral dan mekanisme dengan mana mereka merespons bersaing prioritas paguyuban dan dilihat pada Ketenagakerjaan setempat dan lingkunganhak.Artikel ini mengkaji kompleksitas dalam memahami perjuangan sumber daya dalam konteks pertambangan Indonesia, menyelidiki institu-mem tekanan pada beberapa skala geografis pemerintahan dan memberikan fokus utama untuk peraturan dilema terbesar ketiga provinsi Kalimantan Tengah, Indonesia's. Bagian 2 pro - vides analisis perkembangan sejarah Indonesia mineral hukum dan lembaga-lembaga kebijakan untuk menyesuaikan sistem tata kelola kontemporer dan hak mineral rezim. Bagian 3 menyelidiki kompleksitas dan masalah potensial dalam konseptualisasi "ilegal pertambangan" dan "adat min-ing" sebagai unit analisa, risiko pertambangan skala kecil bagi masyarakat dan lingkungan dan bagaimana kekhawatiran tersebut membentuk advokasi untuk peraturan pemerintah dan reformasi. Different jenis pertambangan skala kecil yang differentiated dari satu - lain, dan kesaksian dari diwawancarai di 2010 akan diteliti untuk menyorot perdebatan implikasi dari kegiatan kepolisian yang terbaru dalam situs tertentu pertambangan emas di daerah bernama Gal-Union Artist/Musica. Bagian 4 membahas kunci findings dari belajar pemegang saham interaksi dalam prakarsa Pembangunan Perserikatan Bangsa-bangsa yang terlibat dengan lembaga pemerintah, LSM, dan masyarakat pertambangan untuk mengejar strategi untuk meningkatkan tata kelola tentang konsep didaktik matematika-ronmental. Advokasi untuk mempromosikan pengakuan hukum formal hak lokal mineworkers (sebagai bagian dari strategi tentang konsep didaktik matematika-ronmental) dikaji dalam hubungannya dengan sebuah array dari sosio-p